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Covid-19 e piena attuazione della legge 199/16 per un lavoro agricolo di qualità

La rapida diffusione in tutto il modo della pandemia di Covid-19 ha travolto, primo tra tutti in Europa, il nostro Paese che, nel pieno di una difficile situazione sanitaria, si è trovato anche ad affrontare la più grave crisi economica registrata dal dopoguerra in avanti.

In questo scenario, in cui molti settori produttivi del paese hanno subito uno stop, sin dal principio è emerso in maniera inequivocabile che il settore agroalimentare non poteva essere soggetto invece ad alcuna sospensione, per l’evidente necessità di consentire il rifornimento dei prodotti alimentari alla rete di distribuzione, piccola, media e grande.

Con l’avvio della stagione tradizionalmente destinata alla raccolta dei prodotti nel settore agricolo, è stata immediatamente evidenziata  una difficoltà nel reclutamento della manodopera.

E ciò per due ordini di ragioni: innanzi tutto, per via delle norme restrittive alla libertà di circolazione – anche tra Paesi diversi – adottate per il contenimento del contagio (che ha impedito alla tradizionale manodopera stagionale proveniente dai paesi dell’est europeo di raggiungere le campagne italiane).

In secondo luogo, anche e soprattutto perché si è posto il problema di garantire le condizioni di salute di migliaia di lavoratori stranieri – come noto – spesso irregolari, che hanno trovato, come unica sistemazione di vita, ghetti e tendopoli, concentrati in alcune zone d’Italia dove maggiore è la richiesta di manodopera stagionale in agricoltura (ad esempio in Calabria per la raccolta degli agrumi, nella provincia di Foggia nella raccolta dei pomodori, ecc.).

Si tratta di (non)luoghi nei quali il distanziamento sociale e il rispetto delle misure di sicurezza imposte per prevenire il contagio da Covid-19 è impraticabile, risultando spesso privi dei più basilari servizi, quali acqua ed energia elettrica.

Per tale motivo, alcune associazioni del terzo settore, guidate da Flai-Cgil e Terra! Onlus, hanno rivolto un appello ai Ministri Bellanova, Lamorgese, Speranza, Catalfo e Provenzano, affinché si proceda alla regolarizzazione immediata degli stranieri che oggi, data la loro condizione, non possono accedere ai servizi igienico-sanitari, a un lavoro regolare o, ancora che non riescono a trovare una soluzione abitativa dignitosa.

Un appello finalizzato alla tutela della salute e dei diritti di una moltitudine di lavoratori che, pur esposti a sfruttamento e caporalato, sono essenziali per il funzionamento del settore primario dell’agricoltura, in modo particolare nell’attuale fase di emergenza[1].

La Ministra Bellanova, in occasione dell’informativa fornita alle Camere in data 16.4.2020 in ordine alle “iniziative in campo per l’agricoltura sull’emergenza Covid-19”, ha evidenziato che tra le azioni prioritarie del Governo vi sono:

“ – l’attuazione delle misure del Piano triennale di prevenzione e contrasto al caporalato con un’urgente mappatura dei fabbisogni di lavoro agricolo e l’utilizzo delle progettualità già finanziate dai ministeri del lavoro e degli interni per affrontare l’emergenza;

  • l’accelerazione della piattaforma utile all’incontro domanda e offerta presente nel Piano, da attivare anche in forma emergenziale;
  • lo sblocco del “DPCM flussi 2020”, il cui testo, già pronto e condiviso tra le amministrazioni, può garantire la conversione dei contratti stagionali già in essere e l’utilizzo delle 18 mila quote di ingressi stagionali riservate ad agricoltura e turismo”.

Nell’informativa diramata si legge che “sarà dirimente l’incrocio tra domanda e offerta di lavoro attraverso una Piattaforma di iscrizione dei potenziali lavoratori agricoli, e stiamo lavorando perché si realizzi in tempi molto rapidi. Ritengo fondamentale nella fase emergenziale regolarizzare gli extracomunitari che ricevano offerte di lavoro ma anche, al contempo, assicurare la cumulabilità delle prestazioni di sostegno al reddito con rapporti di lavoro” (con un chiaro riferimento ai percettori del reddito di cittadinanza, oltre che della Naspi o altri sussidi di disoccupazione).

Alle dichiarazioni della Ministra Bellanova hanno fatto seguito reazioni del mondo politico, sindacale e datoriale.

Si registra, in particolare, scontro diretto tra le organizzazioni professionali agricole (Coldiretti, Confagricoltura e CIA) e le centrali cooperative (Legacoop, Confcooperative e Agci) da una parte,  e le Organizzazioni Sindacali Cgil, Cisl e UIL dall’altra, sulla proposta delle prime di utilizzare i voucher in una sorta di forma semplificata rispetto a quelli già esistenti (essenzialmente con ritorno al voucher cartaceo), quale strumento per compensare le prestazioni dei lavoratori chiamati a raccolta, proposta pure caldeggiata dai principali partiti politici di opposizione.

Scontro diretto vi è, poi, ancora sull’ulteriore proposta delle organizzazioni professionali agricole, pure sostenuta dal Governo, di poter disporre per le attività di raccolta della prestazione lavorativa di chi già percepisce il reddito di cittadinanza o la cassa integrazione, a fronte, invece, dell’appello della Flai-Cgil e delle organizzazioni del terzo settore sopra richiamate alla regolarizzazione immediata dei braccianti stranieri, oltre che all’assunzione dei disoccupati tramite le tipologie contrattuali già proprie del settore agricolo, al fine di percorrere la strada del lavoro di qualità.

Nel frattempo, le Regioni – prima tra tutte l’Emilia Romagna – si stanno attrezzando per favorire l’accelerazione del funzionamento di “piattaforme” semplificate utili a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro nel settore agricolo, attuando una forma – sia pure emergenziale – di “collocamento pubblico” in agricoltura[2].

Quello del collocamento pubblico è un problema atavico del mercato del lavoro agricolo, cui la legge n. 199/2016 – recante “Disposizioni in materia di contrasto ai fenomeni del lavoro nero, dello sfruttamento del lavoro in agricoltura e di riallineamento retributivo nel settore agricolo” (altrimenti nota come legge “contro lo sfruttamento e il caporalato”) – ha cercato di fornire una soluzione.

La norma ha introdotto specifiche previsioni normative in chiave “propositiva”, in particolare prevedendo all’art. 8, modifiche alla legge introduttiva della c.d. “Rete del lavoro agricolo di qualità” (L. 116/2014) e, all’art. 9, disposizioni specifiche “per il supporto dei lavoratori che svolgono attività lavorativa stagionale di raccolta dei prodotti agricoli”.

Le previsioni della legge n. 199 sono volte a favorire la concreta attivazione di un sistema di collocamento pubblico in agricoltura, anche nella prospettiva della creazione di un complessivo sistema di accoglienza per i lavoratori stagionali dignitoso, oltre che per le condizioni di lavoro, pure per quelle abitative e di trasporto.

E, tuttavia, vi è da evidenziare che detta componente propositiva della legge ha trovato numerosi ostacoli sulla strada della sua concreta attuazione e, sotto molteplici profili, tra cui proprio quelli che nella presente emergenza sanitaria vengono in rilievo, è ancora oggi “lettera morta”.

Diverso e più ampio successo ha conosciuto, invece, l’attuazione del profilo più propriamente repressivo della legge n. 199 che, attraverso la riscrittura del reato di “Intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro” di cui all’art. 603bis del codice penale (già introdotto nel 2011), ha previsto un forte inasprimento delle pene per chi recluta e sfrutta manodopera.

La novella del 2016 ha, infatti, esteso l’applicabilità dell’art. 603bis a tutti i settori produttivi e previsto la punibilità del datore di lavoro che utilizza il lavoratore in condizione di sfruttamento.

Perché si realizzi il reato, l’intermediazione non deve presentare più i requisiti dello sfruttamento del lavoro mediante violenza, minaccia o intimidazione, approfittando dello stato di bisogno o di necessità degli stessi, ma è sufficiente l’esistenza di una o più delle condizioni individuate dalla norma, ovvero:

“1)  la  reiterata  corresponsione   di   retribuzioni   in   modo palesemente   difforme   dai   contratti   collettivi   nazionali   o territoriali   stipulati   dalle   organizzazioni   sindacali    piu’ rappresentative  a  livello  nazionale,  o  comunque   sproporzionato rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato;

2) la reiterata violazione della normativa relativa all’orario di lavoro, ai periodi di riposo, al riposo settimanale, all’aspettativa obbligatoria, alle ferie;

3) la  sussistenza  di  violazioni  delle  norme  in  materia  di sicurezza e igiene nei luoghi di lavoro; 4) la sottoposizione del lavoratore a  condizioni  di  lavoro,  a metodi di sorveglianza o a situazioni alloggiative degradanti”.

La norma prevede un inasprimento della pena per il reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (da 1 a 6 anni di reclusione, con pene aumentabili fino ad 8 anni se c’è violenza o minaccia e una multa da 500 a 1.000 euro per ciascun lavoratore reclutato e la previsione di specifiche aggravanti).

È evidente la portata dirompente della nuova formulazione dell’art. 603-bis che, in definitiva, come tutto l’impianto della legge n. 199, intende favorire l’emersione e il contrasto del lavoro nero, reprimendo con fermezza il caporalato e lo sfruttamento della manodopera, fenomeni che, come costantemente emerge dalla cronaca, mettono a repentaglio diritti fondamentali e le vite dei prestatori di lavoro[3].

L’attuale crisi del mercato agricolo potrebbe, tuttavia, costituire l’occasione per perseguire le medesime finalità, sinora assicurate solo in chiave repressiva, anche in via preventiva, dando piena attuazione alla legge n. 199.

Come da più parti evidenziato, infatti, la crisi del settore agricolo determinata dal rapido diffondersi dell’emergenza sanitaria in atto, ha fatto tornare alla ribalta, e con carattere di estrema gravità, l’annosa questione del collocamento pubblico in agricoltura e della regolarizzazione delle condizioni lavorative, abitative e igienico-sanitarie dei braccianti.

La “Rete del Lavoro agricolo di qualità” di cui all’art. 8 della legge n. 199 – alla quale possono aderire oltre alle imprese, appunto, anche gli Sportelli Unici per l’immigrazione, le istituzioni locali, i CIP, le agenzie di intermediazione autorizzate, gli enti bilaterali delle organizzazioni datori lavoro e dei lavoratori in agricoltura – è finalizzata alla creazione di una sorta di albo virtuoso in cui inserire le imprese monitorate e “certificate”, così da consentire la focalizzazione dei controlli ispettivi sugli illeciti (penali, civili e amministrativi) eventualmente commessi dalle sole imprese non aderenti[4].

Ciò al fine di rendere più efficace ed efficiente l’utilizzo delle risorse ispettive dell’INL e dell’INPS.

La composizione della Rete evidenzia la focalizzazione dell’attenzione del legislatore sulla quesitone del collocamento pubblico, essendo prevista la partecipazione alla rete di tutti i soggetti pubblici deputati a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro.

La legge n. 199 ha previsto, poi, all’art. 9 che la Rete si articoli in “sezioni territoriali”, alle quali è rimessa la fondamentale funzione di promuovere sul territorio: a) iniziative in materia di politiche attive del lavoro, contrasto al lavoro sommerso e all’evasione contributiva, organizzazione e gestione dei flussi di manodopera stagionale, assistenza ai lavoratori stranieri immigrati; b) modalità sperimentali di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro nel settore agricolo; c) iniziative per la realizzazione di funzionali ed efficienti forme di organizzazione del trasporto dei lavoratori fino al luogo di lavoro.

Ad oggi, in particolare l’art. 9 della legge n. 199 non ha visto di fatto attuazione.

I risultati sono stati poco incisivi, presumibilmente in ragione della mancata definizione nella legge stessa della struttura organizzativa delle sezioni, nonché – e soprattutto – della mancanza di risorse economiche.

Alla pressoché generalizzata mancata costituzione delle sezioni territoriali consegue, di fatto, la sottrazione di interi territori al presidio dei soggetti individuati dalla legge stessa quali quelli deputati a contrastare il fenomeno del caporalato/lavoro nero/sfruttamento in agricoltura, in necessaria continuità con il territorio di riferimento.

Allo stesso modo, nessuna misura, risultava essere stata assunta – sino a qualche giorno fa – al fine di attuare iniziative per il collocamento pubblico in agricoltura, ad eccezione di alcune forme di sperimentazione tramite piattaforme digitali finalizzate all’incontro tra domanda e offerta di lavoro, introdotte in passato da alcune Regioni[5].

A tali sperimentazioni sembrano guardare oggi con interesse le iniziative messe in campo da alcune Regioni – tra cui, come detto, l’Emilia Romagna[6] – per rispondere all’emergenza determinata dalla diffusione del contagio da Covid-19. Ci auguriamo sia anche un primo passo per ridefinire l’insieme di norme e provvedimenti per dar vita, nell’ambito delle competenze anche regionali, a un nuovo mercato del lavoro in agricoltura e dare così piena applicazione alla legge n. 199.

Per fronteggiare l’attuale situazione non sono necessari quindi nuovi strumenti giuridici, ma è sufficiente l’utilizzo di quelli che già ci sono, come efficacemente sottolineato dal Segretario Generale della Flai-Cgil Giovanni Mininni, in risposta alla Ministra Bellanova.

L’art. 8 della l. n. 199, infatti, già individua il sistema di azione congiunta delle sezioni territoriali, dei centri per l’impiego, degli uffici immigrazione, degli enti bilaterali, delle agenzie per il lavoro, Inps e Inail, volto a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro in agricoltura.

Allo stesso modo, la fondamentale necessità di garantire – nel settore di cui si discute – il rispetto della legalità, non può che essere demandata agli strumenti legislativi e contrattuali già consolidati, applicando le tipologie lavorative contrattuali già esistenti nel mercato del lavoro agricolo – non passibili di modifiche dettate dall’eccezionalità del momento -, nonché le condizioni economiche e normative dei CCNL di settore maggiormente rappresentativi sul piano nazionale.

Quanto sarebbe in grado di assicurare, attraverso la regolarizzazione del lavoro nero e l’assunzione della manodopera disoccupata, anche straniera, il rispetto delle finalità che la legge n. 199/2016 ha inteso rendere cogenti nel nostro ordinamento, che finirebbero col restare frustrate se il sistema Paese non facesse virtù dell’attuale urgente necessità.

Si auspica, quindi, l’immediata attuazione delle previsioni di legge, rammentando che “non si può pensare di risolvere i problemi della legalità del lavoro soltanto cambiando le regole…se si vuole un recupero della mortificata legalità, prima delle leggi ci vogliono i comportamenti….l’applicazione della legge, nel settore del diritto del lavoro è contagiosa e innesca meccanismi virtuosi” (le parole sono del Dott. Roberto Riverso, Consigliere della Corte di Cassazione – Sezione Lavoro, in “La sottile linea tra legalità e sfruttamento nel lavoro”, Questione e Giustizia, n. 4/2019).

Vincenzo Grimaldi Segretario Generale Flai Cgil Bologna

Mara Congeduti, Antonio Monachetti e Sabrina Pittarello (avvocati Studio Legale Associato)

 

[1] L’appello è consultabile alla pagina http://www.terraonlus.it/wp-content/uploads/2020/03/Lettera_braccianti_Covid19_16A.pdf.

Si consideri che parliamo di numeri molto elevati. I dati ISTAT nel 2018 stimavano in circa 870.000 unità le persone impiegate in agricoltura, pari al 3,7% dell’occupazione totale. L’Istituto ritiene che, per l’anno 2017, l’economia sommersa in tale settore avesse raggiunto il 16,9% del valore aggiunto. Ad integrazione di questo dato, l’Osservatorio Placido Rizzotto, promosso dalla Flai-Cgil, stima in oltre 400.000 i lavoratori che prestano la propria attività nel settore agricolo con forme irregolari ; di questi, 132.000 versano in condizioni di grave vulnerabilità sociale e lavorativa e a rischio caporalato

[2] La Regione Emilia-Romagna ha realizzato, in collaborazione con le Province e i Centri per l’impiego che fanno capo all’Agenzia Regionale per il lavoro, il portale “Lavoro per te”: la piattaforma ha come obiettivo quello di favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro. Sia i lavoratori che le aziende interessate possono accedere al portale e registrarsi. Dopo la registrazione si accede a una sorta di scrivinia virtuale dove le aziende inseriscono gli annunci di lavoro tramite una procedura semplificata, attraverso la compilazione on line di un  modulo dove specificare le proprie esigenze (profili lavorativi richiesti, tipo di attività, durata dell’impiego), mentre gli aspiranti lavortaori visualizzano gli annunci e possono condidarsi. Le aziende visualizzano, infine, la lista delle candidature ricevute per ogni singolo annuncio.

[3]Come chiaramente evidenzia Marco Omizzolo il fenomeno del caporalato “non esaurisce l’analisi inerente le nuove forme di sfruttamento lavorativo; esso rappresenta solo un aspetto specifico, in alcuni casi anche marginale, del fenomeno. Il caporalato è infatti parte di un modello sociale che possiamo considerare vasto, complesso e trasversale, non circoscrivibile dentro categorie sociologiche rigide ma necessariamente aperte, in grado di aggiornarsi all’evolversi del fenomeno e al suo strutturarsi localmente e globalmente, comprendendo rapporti articolati tra formale e informale, regolare e irregolare, locale e globale, sino a prevedere la partecipazione di soggetti diversi all’interno della nuova impresa dello sfruttamento, con funzioni correlate tra loro. A questo modello liquido e resistente di impresa non importa il colore della pelle del lavoratore, i suoi tratti estetici e etici, la sua condizione giuridica ma la sua fragilità sociale. O almeno non importa in modo rilevante se non secondo un interesse specifico volto alla ricattabilità o alla perversione, sino a comprendere forme contemporanee e a volte anche antiche di riduzione in servitù e schiavitù. All’interno di questo modello si deve ricordare che il mercato del lavoro italiano, soprattutto con riferimento ad alcuni settori, risulta sostanzialmente bicefalo, ossia espressione di un’originale combinazione di regole formali e informali, legate a prassi diffuse che hanno incentivato il lavoro nero, lo sfruttamento e sistemi criminali e mafiosi organizzati allo scopo di ottenere profitto e potere attraverso l’uso strategico della violenza, del ricatto e dell’intimidazione. Per questa ragione, l’inserimento dei migranti nel mercato del lavoro italiano riguarda innanzitutto settori che richiedono una notevole quantità di manodopera non specializzata in grado di svolgere attività riconducibili alle c.d. 5P, ossia attività precarie, poco pagate, pesanti, pericolosi e penalizzate socialmente”. Marco Omizzolo dall’intervento pubblicato in http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/22-24_MARZO_2017_RELAZIONE_OMIZZOLO.pdf

[4] Nel IV° Rapporto Agromafie e Caporalato – redatto dall’Osservatorio Placido Rizzotto – è stato stimato “in 30.000 il numero di aziende che ricorrono allintermediazione tramite caporale, circa il 25% del totale delle aziende del territorio nazionale che impiegano manodopera dipendente. Il 60% di tali aziende ingaggiano quelli che nel Rapporto sono definiti caporali capi-squadra”, che si differenziano per rapporti di lavoro comunque decentiseppur irregolari), da quelli indecenti e gestiti dai caporali collusi con le organizzazioni criminali, se non addirittura mafiose”  in su https://www.flai.it/osservatoriopr/il-rapporto/

[5] Si fa riferimento, ad esempio, alla cd. “App Fairlabor” elaborate dalla Regione Lazio; al Sistema di elenchi di prenotazione per il settore agricolo presso i CPI della Regione Toscana; alla promozione di recruiting day presso i CPI nella Regione Veneto.

[6] Regione nella quale le cronache presentano con sempre più costanza interventi di polizia a tutela di vittime di sfruttamento lavorativo e caporalato. ”Ma, anche in Emilia, troppo spesso vince il silenzio: è difficile raccontare, denunciare, è difficile, quindi, quantificare un fenomeno che quasi sempre emerge in casi singoli, scollegati. Nei laboratori tessili, nelle campagne, nei cantieri edili, nelle grandi aziende e in quelle più piccole. Nel lavoro a cottimo e in quello in nero. A finirci dentro sono tutti: italiani e stranieri, perché, quando se ne ha bisogno, il lavoro si accetta, a qualunque condizione. Sono italiani, i lavoratori “senza volto” di Aemilia che hanno lavorato nella ricostruzione post-terremoto; sono stranieri, i ragazzi che sono arrivati in Italia e non avevano niente, e hanno accettato, a volte senza capire, se non troppo tardi, quello che gli spettava” tratto da R.I.G.A. “Caporalato emiliano”a cura di Libera Bologna e Libera Informazione in http://www.liberabologna.it/library/2018/11/R.I.G.A.-Caporalato-emiliano.pdf.