Breve storia dell’articolo 28


EFFICIENZA versus TUTELA?

Convegno nazionale AGI

Bergamo 18 – 19 ottobre 2013

Breve storia (partigiana) dell’articolo 28

Alberto Piccinini[1]

Non nascondo di avere nutrito molti dubbi sul contenuto del mio intervento dovendo trattare di una disposizione di legge che, a differenza del neonato (e nato male) rito Fornero ha un’età, come suol dirsi, avanzata, superiore a quella di molti presenti.

L’idea più originale che mi è venuta è quella di partire proprio da lì, dai mitici anni settanta,  che ho avuto l’opportunità – vorrei dire la fortuna – di vivere,  anche professionalmente, seppure nella sua coda.

In quei tempi molti pretori del lavoro (definiti “pretori d’assalto”) – ai quali l’art. 421 c.p.c. aveva da poco attribuito, nel nuovo procedimento del lavoro “ordinario”, i poteri di «disporre d’ufficio in qualsiasi momento l’ammissione di ogni mezzo di prova, anche fuori dai limiti stabiliti dal codice civile»  – utilizzarono fino in fondo gli ancor maggiori  pieni poteri loro assegnati dall’art. 28 legge n. 300/70.

Basti dire che, nella sola Bologna, ci furono  ben quattro decisioni che dichiaravano illegittima, perché antisindacale, la decisione di chiusura di un’azienda (in tre casi anche in presenza della delibera di porre in liquidazione la società), in quanto «la cessazione dell’attività non è legittimata dal solo fatto di una sopravvenuta maggiore onerosità dei costi di gestione» (Pret. 12 ottobre 1979, Est. Simoneschi), mentre  «la liquidazione della società, per il solo fatto che porti fatalmente al licenziamento dei lavoratori dipendenti, si pone in contrasto con l’utilità sociale, riscontrabile nell’interesse al mantenimento dell’occupazione».  (cfr. Pret. Bologna 6.10.1975, Est. Florio; conformi Pret. 21 gennaio 1978 e Pret. 23 dicembre 1978, es. Simoneschi).

In realtà, anche se oggi ci sembra fantascienza, a ben guardare quei giudici non facevano altro che dare attuazione ad alcuni importanti precetti dell’ordinamento costituzionale fino allora rimasti lettera morta, ed in particolare all’art. 41, secondo comma:

«Se un atto di autonomia imprenditoriale contrasta con i valori tutelati dalla norma costituzionale, di chiara natura precettiva, non può essere ritenuto legittimo: e non può negarsi al giudice di analizzare l’atto nella sua portata e nelle sue conseguenze al lume del richiamato precetto costituzionale»

(Pret. Bologna 6 ottobre 1975, est. Florio)

ovvero richiamando lo stesso articolo della Costituzione per invocare la tutela di

«interessi che attengono alla posizione dell’uomo che lavora, a cominciare da quelli specificamente protetti nel titolo I dello Statuto e per diritto positivo riconducibili alla nozione di limite, costituzionalmente rilevante, all’esercizio dell’iniziativa economica»

(Pret. Bologna 1 dicembre 1975, est. Castiglione).

Anche se queste decisioni risentono senz’altro di un certo retaggio ideologico, c’è da dire che in tutti –  a quei tempi –  la sensibilità verso certe tematiche era più marcata: la stessa Corte di Cassazione, infatti, affermava che

«l’art. 28 St. Lav. opera nell’ambito delle limitazioni previste dall’art. 41 2° comma, Cost. (principi di utilità sociale; salvaguardia della sicurezza e della libertà sociale) in quanto, reprimendo il comportamento antisindacale, tende a coordinare ed anzi sottordinare la privata iniziativa…»

(Cass. 13.6.1975, citata da Pret. Bologna 17 dicembre 1979)

Se gli “estratti” delle motivazioni di quelle decisioni appaiono lontani dal linguaggio dei provvedimenti giudiziari dei nostri giorni, essi dovrebbero invece  favorire delle riflessioni sul  possibile «risorgere»  della loro attualità, essendo rimaste immutate le protezioni di rango costituzionale del lavoro e dei beni tutelati dall’art. 28.

*

Negli anni ottanta, dopo la sconfitta alla FIAT e la marcia dei quarantamila, il sindacato ha iniziato a trovarsi in una posizione “difensiva” e spesso il ricorso giudiziario si è rivelato un supporto ad iniziative sindacali: un copione che, come vedremo, ha vissuto un inatteso revival negli ultimi tre anni.

Negli anni novanta c’è stato un aumento del numero di cause. Va ricordato che dell’inizio di quegli anni sono la legge che disciplina lo sciopero nei servizi pubblici essenziali (legge n.  146 del 1990) la legge che disciplina la procedura in caso di trasferimento d’azienda (art.47 legge n. 428 del 1990) e la legge che prevede la procedura in caso di licenziamenti collettivi (legge n. 223 del 1991): tutte queste disposizioni riconoscono al sindacato un suo  specifico ruolo e – per quanto concerne le ultime due – anche specifici doveri di informazione e di contrattazione in capo al datore di lavoro. Di qui un diffuso contenzioso anche rispetto alla lamentata violazione delle procedure stesse, e/o agli obblighi di buona fede.

Molti procedimenti erano legati alle forme di lotta. Pur trovando il diritto di sciopero e l’azione sindacale il solo

«limite esterno della impossibilità di tradursi in atti pregiudizievoli di fondamentali diritti del pari garantiti in modo assoluto, come quello alla vita e all’incolumità personale»

(v. per tutte Cass. 23 marzo 2004 n. 5815)

le aziende iniziavano a contrastare iniziative di picchetti e “blocco merci” con  procedimenti d’urgenza ex art. 700 (che negli ambienti venivano denominati degli 82, in sostanza dei 28 al contrario).

Esemplare il caso della S+L+H di Pieve di Cento:  venerdì 25 luglio 1991 – il giorno prima della chiusura per le ferie estive – mentre era in corso una serrata trattativa, anche nelle sedi istituzionali, sul futuro e le prospettive del sito produttivo, la società inviava alcuni camion attrezzati per prelevare dei macchinari,  a fronte della decisione aziendale della dismissione di tutte le linee di lavorazione meccaniche e di montaggio dallo stabilimento di Pieve di Cento alla sede di Treviglio (BG), che avrebbe comportato il trasferimento anche di un numero di circa ottanta lavoratori.

I dipendenti scendevano in agitazione presidiando i cancelli giorno e notte, con il sostegno della popolazione, delle istituzioni locali, del sindacato e delle forze politiche. Il primo agosto 1991, FIOM-CGIL e FIM-CISL depositavano il ricorso ex art. 28 con cui chiedevano che venisse accertata l’antisindacalità della condotta datoriale consistente «nell’aver disposto e/o operato un trasferimento di macchinari dalla sede di Pieve di Cento, nell’aver operato un decentramento produttivo e messo in opera una trasformazione della struttura produttiva della sede di Pieve di Cento in violazione degli obblighi di mantenimento di qualità e quantità della produzione e dei livelli occupazionali e in ogni caso in violazione degli obblighi di informazione» e che, di conseguenza, venisse ordinato alla S+L+H di non attuare il trasferimento dei macchinari e di riportare nella sede di Cento quelli già trasferiti.

Il ricorso promosso dal sindacato si incrociava con un ricorso ai sensi dell’art. 700 cod. proc. civ. promosso controe notificato a – tutti i dipendenti, con il quale la società chiedeva venisse ordinato agli stessi «di astenersi da qualunque azione diretta a impedire o frapporre  ostacolo al libero transito verso e da lo stabilimento di persone, automezzi, macchinari, attrezzature e materiali; […] autorizzando la società ricorrente a far rimuovere qualsiasi impedimento materiale frapposto dai convenuti suddetti e da chiunque partecipi, dipendente o non, alle azioni sopra descritte comunque attuate; autorizzando l’esecuzione immediata dell’emanando decreto, disponendo che l’ufficiale giudiziario che procederà alla esecuzione venga adeguatamente e continuamente assistito dalla forza pubblica con ogni necessario impegno della medesima sino alla piena esecuzione del provvedimento ..».

La causa veniva composta il 9 agosto con un verbale di conciliazione sottoscritto, all’esito di un’intera giornata di trattative, alle due del mattino avanti il Giudice nei locali della Pretura. Con l’accordo l’azienda dichiarava che il trasferimento di alcune linee di produzione da Pieve di Cento a Treviglio non avrebbe comportato la dismissione dello stabilimento e si impegnava: a mantenere in funzione una linea di produzione presso la sede emiliana;  a completare il trasferimento entro un anno previa verifica e valutazione congiuntamente alle OO.SS. sulla congruità delle sostituzioni dei macchinari trasferiti; a concentrare presso la sede di Pieve di Cento la lavorazione ed il montaggio delle «doppie trazioni»; a discutere con le oo.ss. eventuali future ipotesi di trasferimento. Le parti infine pattuivano che sarebbero stati trasferiti solo quei lavoratori addetti ai macchinari da trasferire, comunque con rinnovo del turn-over.

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In altre realtà, invece, il procedimento ex art. 28 ha supportato l’iniziativa sindacale, specie  in casi di crisi aziendali in cui l’azienda apriva una procedura di mobilità per cessazione di attività anche ove esistevano accordi aziendali di garanzia del mantenimento dei livelli occupazionali.   In molti di quei casi il ruolo del giudice si è affiancato a quello delle Istituzioni (Comuni, Province  e Regioni) cercando di evitare la chiusura di siti produttivi e favorendo la ricerca di nuove soluzioni  imprenditoriali , come – per rimanere al territorio su cui ho una conoscenza diretta – per la Beghelli, azienda metalmeccanica che ha acquisito attività e personale della birra Moretti (il cui stabilimento è visibile nel tratto autostradale tra Modena e Bologna), la Gleason Pfanter Italia, la BAT British American Tobacco Italia e l’Hatù Ico.

In questo ultimo caso il verbale di conciliazione giudiziale sottoscritto il 16 giugno 1998 prorogava fino al 20 novembre i termini della procedura di mobilità aperta nei confronti di tutti i 193 dipendenti dello stabilimento di Casalecchio di Reno – comune limitrofo a Bologna, dalla multinazionale che aveva deciso di delocalizzare  il sito produttivo.

La proroga aveva l’espressa finalità di «ricercare soluzioni imprenditoriali per il sito produttivo» ed è servita a «congelare» i licenziamenti e a raggiungere, l’ultimo giorno utile (con più esattezza l’ultima notte, dato che la trattativa in DPL, alla quale ha partecipato anche il sottoscritto, si è conclusa  alle 7 del mattino…) un accordo che garantiva la continuità produttiva con un nuovo imprenditore.

Insomma, da giovani si lavorava anche di notte, oltre che nella settimana di ferragosto….

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È dei primi anni del 2000 è un esempio di funzionamento dell’art. 28 per come l’aveva immaginato il legislatore: un intervento immediato per interrompere una condotta illecita in corso o minacciata. Nel fine settimana precedente lo sciopero generale proclamato dalla CGIL a difesa dell’art. 18 Statuto dei Lavoratori dell’11 luglio 2002 (che cadeva di giovedì) –  e precisamente venerdì 5 luglio 2002 – Poste Italiane SpA aveva disposto, per garantire i servizi pubblici essenziali, la  comandata  di un numero di  lavoratori ritenuti dal sindacato eccessivi.

Il sabato e domenica venivano scritti i ricorsi per denuncia di comportamento antisindacale e depositati presso i Tribunali di Bologna e Forlì lunedì 8 luglio 2002  e di Parma martedì 9 chiedendo ed ottenendo l’autorizzazione alla notifica del provvedimento di fissazione di udienza a mezzo fax. Per tutti tre i ricorsi veniva fissata l’udienza di comparizione delle parti per il mercoledì 10  precedente lo sciopero ed in pari data i tre ricorsi venivano accolti.

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Nel frattempo proseguivano le dismissioni dei siti produttivi.

Una causa in qualche modo  “storica” fu quella, all’inizio di questo  secolo, quando la FILTEA-CGIL di Brescia provò a contrastare la decisione della Marzotto S.p.A. di chiudere lo stabilimento di Manerbio con collocazione in mobilità di tutti i 271 dipendenti per delocalizzare le attività produttive  all’estero (Brno, nella Repubblica Ceca) ove la manodopera aveva un minor costo. Il ricorso si fondava su un asserito inadempimento di un accordo aziendale che avrebbe contenuto l’impegno a mantenere e potenziare quello stabilimento quantomeno sino a una certa data e di un secondo accordo a non procedere unilateralmente a riduzioni di personale; sulla violazione degli obblighi di informazione; sulla violazione del dovere di correttezza e buona fede nelle trattative relativamente alla fase precedente l’apertura della procedura di mobilità e durante la trattativa nell’ambito della stessa, conclusasi con un accordo separato con CISL e UIL; sul carattere fittizio della denunciata crisi finanziaria ed economica e sulla mancata dimostrazione da parte della società della non percorribilità delle misure alternative proposte dal sindacato ricorrente.

Il giudice del lavoro di Brescia, con decreto 10 marzo 2003, respingeva tutte le domande, riconoscendo solo

«fondata la deduzione relativa alla violazione degli obblighi di informazione gravanti sulla resistente in forza della contrattazione collettiva nazionale e della contrattazione integrativa aziendale (e anche in forza della normativa comunitaria)»

salvo da un lato evidenziare il presunto “esaurimento degli effetti della dedotta violazione” e dall’altro concludere – e  la citazione richiama, marcandone tutte le distanze, le decisioni degli anni settanta sopra citate – in questi termini:

«l’obbligo di informazione mira esclusivamente a porre le organizzazioni sindacali nella migliore condizione per una seria ed efficace trattativa salvo il potere discrezionale del datore di lavoro di non accedere alle proposte dell’organizzazione sindacale, che trova espresso riconoscimento da parte del legislatore oltre che nell’art. 41 Cost. anche nell’art. 4 legge 123/91».

Ecco, quindi, che l’art. 41 ritorna,  ma preso in esame nel suo solo primo comma, laddove sappiamo che è il secondo comma quello che individua in modo pregnante veri e propri limiti al potere “discrezionale” del datore di lavoro.

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Ve detto che, comunque, a parte rare eccezioni, il ricorso all’art. 28 stava divenendo uno strumento sempre meno utilizzato, sino a quando i dirigenti della FIAT non hanno pensato di rivitalizzarlo nell’ultimo triennio perseguendo l’estromissione dalle proprie fabbriche della FIOM.

Per ragioni di spazio limiterò la mia narrazione a due soli  filoni di contenzioso, ben potendo, chi vorrà, approfondire la vicenda, di cui si è occupata non solo la stampa, ma anche tanta dottrina (oltre, ovviamente, a tanta giurisprudenza…).

Diritto delle FIOM a ricevere le “deleghe sindacali”

Uno strumento molto pratico pensato per “togliere ossigeno” alla FIOM è passato attraverso il tentativo di ostacolare la possibilità che gli iscritti a quell’organizzazione la finanziassero con il meccanismo delle “deleghe sindacali”, quello  attraverso cui i lavoratori cedono una  quota del  loro salario (l’1% dei minimi contrattuali nazionali) mediante trattenuta volontaria sulla busta paga.

Il meccanismo, un tempo previsto dalla legge, trova oggi una regolamentazione, oltre che  nei contratti collettivi, anche nella richiesta effettuata all’azienda dal singolo lavoratore. Confidando sulla mancanza del requisito della firma del CCSL (Contratto Collettivo Specifico di Lavoro) del 13.12.2011, da parte di FIOM, dal gennaio 2012 in tutti gli stabilimenti FIAT  venivano ad essa  “tagliati i fondi”.

Ma evidentemente  non si è tenuto conto che in occasione del ritesseramento di tutti gli iscritti (voluto dalla FIOM nel 2011 per una verifica della propria rappresentatività) era stato precisato, da parte dei lavoratori, che la cessione della quota sindacale aveva luogo con l’istituto della cessione del credito ai sensi dell’art. 1260 cod. civ., che notoriamente non richiede il consenso del debitore ceduto.

A seguito di ricorsi ai sensi dell’art. 28 dello Statuto dei Lavoratori promossi dalle diverse FIOM territoriali,  hanno dichiarato antisindacale la condotta FIAT  i Tribunali di Torino (tre diversi giudici[2]) Trento[3], Milano (quattro diversi giudici[4]), Bolzano[5], Ancona[6], Alba[7], Napoli (due diversi giudici[8]), Bari[9], Bologna[10], Pinerolo (tre decreti)[11], Cassino[12] Ariano Irpino[13], Nola[14], Verona[15], Piacenza[16], mentre hanno espresso una decisione contraria i  Tribunali  di Brescia[17], di Termini Imerese[18] e  di Milano[19].

Riconoscimento delle RSA Fiom.

Ma il tema certamente più interessante e di attualità è quello dell’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori.

In questo caso “l’itinerario giuridico” per cercare di negare la rappresentanza alla FIOM all’interno degli stabilimenti FIAT ha  richiesto alcuni passaggi: l’uscita da Federmeccanica (firmataria dell’Accordo Interconfederale che aveva introdotto le RSU), la  disdetta di tutti gli accordi previgenti e la scelta, negli accordi “separati” di Pomigliano e Mirafiori  prima  e nel CCLS poi, di ritornare al vecchio istituto  delle RSA, unicamente perché il testo di legge che le disciplinava (art. 19 Statuto dei Lavoratori) prevedeva (“letteralmente”) il requisito dell’essere firmatari della contrattazione collettiva applicata in azienda.

Nei ricorsi ai sensi dell’art. 28 St. Lav. le FIOM dei diversi territori in cui esistono stabilimenti FIAT hanno da un lato sostenuto che  FIOM era comunque firmataria di accordi applicati ,e dall’altro proposto una lettura “costituzionalmente orientata” della norma statutaria. Molti giudici (Tribunali di Bologna[20], Napoli[21], Bari[22], Larino[23], Lanciano[24], Verona[25], Torino[26], Milano[27], Trento[28]Pinerolo[29]) hanno accolto tale impostazione.  Altri (Tribunali di Milano[30], Lecce[31], Torino[32], Biella[33], Brescia[34], Cassino[35], Ancona[36], Pinerolo[37], Tolmezzo[38], Alba[39], Legnano[40], Napoli[41], Piacenza[42]) hanno invece respinto i ricorsi.

I Tribunali di Modena[43], Vercelli[44], Melfi[45] e Torino[46]   hanno rimesso la questione alla Corte Costituzionale, che nel luglio 2013 ha esaminato le tre ordinanze di Modena, Vercelli e Torino dichiarando illegittimo l’art. 19

«nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale sia costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti, quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda»[47].

L’importanza della decisione è tale da non richiedere particolari commenti :  comunque si dà atto alla FIAT di averla accettata e di non aver più ostacolato, dopo l’estate di quest’anno, la costituzione delle RSA da parte della FIOM nei singoli stabilimenti.

Fatto sta che siamo partiti, nell’esposizione di questo racconto, dalla Costituzione, e alla Costituzione siamo tornati: perché, merita ripeterlo, i beni tutelati dall’art. 28 – diritto di sciopero e libertà sindacale – trovano le loro radici proprio nella Carta Fondamentale: quanto basta per giustificare, anche in questi tempi bui,  una rinnovata vigilanza da parte della magistratura.

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Come si è detto, rispetto alla “guerra giudiziaria” tra FIOM e FIAT si è fatto cenno a due soli temi di contenzioso, che hanno prodotto, in poco più di un anno, sessanta provvedimenti giudiziari in procedimenti nati da ricorsi ex art. 28.

Uno dei temi di cui non ho parlato è quello, certo non poco rilevante,  relativo alle discriminazioni degli iscritti FIOM nelle assunzioni  a Pomigliano. La storia, anche processuale,  sarebbe lunga e appassionante, ma possiamo esimerci dal raccontarla per due motivi.

Il primo è dato dal fatto che per contrastare quella condotta  si è scelto uno strumento processuale diverso dall’art. 28 Statuto dei lavoratori, – e cioè quello dell’art. 28 Dlgs. 150 del 2011, che prende la forma del ricorso ex art 702 bis c.p.c. –  e quindi il tema verrà affrontato dall’avv. Alberto Guariso.

Il secondo è che Giacinto Favalli, che tratterà nello specifico le problematiche più attuali del procedimento del 28, vorrà “raccordarsi” all’intervento di Guariso parlando un po’ di quelle cause, che lo ha visto tra i protagonisti del fronte avversario, come lo è stato in quasi tutti i procedimenti più importanti di cui ho parlato relativi agli ultimi venticinque anni.


[1] Discussant nel workshop n. 2 (I riti sommari, cautelari e speciali)

[2]      Decreti  7.5.2012; 28.6.2012; 10.7.2012; confermati con sentenze 26.7.2012 e 13.11.2012

[3]      Decreto 14.6.2012 confermato con sentenza 2.5.2013

[4]      Decreti 22.6.2012; 19.7.2012; 25.7.2012 confermato con sentenza 20.12.2012

[5]      Decreto 26.6.2012

[6]      Decreto 3.7.2012

[7]      Decreto 5.7.2012

[8]      Decreti 12.7.2012; 25.7.2012

[9]      Decreto 24.7.2012

[10]     Decreto 24.7.2012

[11]     Decreti 27.7.2012, uno confermato con sentenza 13.11.2012

[12]     Decreto 27.7.2012

[13]     Decreto 30.7.2012

[14]     Decreto 30.7.2012

[15]     Decreto 13.8.2012

[16]     Decreto 31.8.2012

[17]     Decreti 4.6.2012  e 23.11.2012

[18]     Decreto 22.10.2012, confermato con  sentenza 26.9.2013 in caso peraltro in cui i lavoratori erano sospesi in CIG per cessata attività.

[19]     Decreto 2.4.2013, in caso peraltro in cui i lavoratori erano sospesi in CIG per cessata attività.

[20]     Decreto 27.3.2012

[21]     Decreto 12.4.2012

[22]     Decreto 20.4.2012

[23]     Decreto 23.4.2012

[24]     Decreto 30.4.2012

[25]     Decreto 8.5.2012

[26]     Decreto 6-6.2012

[27]     Sentenza 10.7.2012

[28]     Decreto 27.7.2012

[29]     Sentenza 22.10.2012

[30]     Decreto 3.4.2012, (riformato con sentenza 10.7.2012), 27.4.2012 e 8.10.2012

[31]     Decreto 12.4.2012

[32]     Decreto 13.4.2012 (relativo a 14 aziende. Peraltro nel giudizio di opposizione con ordinanza 12.12.2012 è stata sollevata la questione di costituzionalità dell’art. 19 con rinvio alla Corte Costituzionale, che  il 2.7.2013 ha deciso in senso favorevole alla FIOM: v. nota 46)

[33]     Decreto 21.4.2012

[34]     Decreto 24.4.2012 e 3.8.2012

[35]     Decreto 9.5.2012

[36]     Decreto 18.5.2012

[37]     Decreti 21.5.2012 e 23.5.2012

[38]     Decreto 28.5.2012

[39]     Decreto 12.6.2012

[40]     Decreto 22.6.2012

[41]     Decreto 13.7.2012

[42]     Decreto 10.9.2012

[43]     Ordinanza 4.6.2012

[44]     Ordinanza 25.9.2012

[45]     Ordinanza 28.11.2012

[46]     Ordinanza 12.12.2012

[47]      Corte Cost. Sentenza n. 231 del 23.7.2013